Après le bouleversement des législatives, quelle place pour le Sénat ?

Anomalie démocratique, « assemblée du seigle et de la châtaigne », réunion de notables ou de privilégiés, les qualificatifs négatifs ne manquent pas pour désigner le Sénat, seconde chambre méconnue du Parlement.

Cette image, peu flatteuse, est liée à son mode d’élection. Les 348 sénateurs du Palais du Luxembourg sont en effet élus au suffrage universel indirect par un collège électoral composé essentiellement de délégués des conseils municipaux, ce qui explique, pour partie, sa composition politique majoritairement à droite et qu’il soit qualifié de « Grand conseil des communes de France ».

Or, au vu de la crise politique que traverse la France, l’attention politique pourrait bien désormais se porter sur les sénateurs de droite, qui, pour certains observateurs seraient les grands gagnants de cette élection législative.

Au vu des défis qui s’annoncent pour le prochain quinquennat, il est important de revenir sur les prérogatives du Sénat ainsi que sur son rôle qui pourrait bien être renforcé et, dans le même temps et de façon inédite, affaiblir la verticalité du pouvoir.

Deux principales missions

Classiquement, le Sénat dispose de deux principales attributions : le contrôle du gouvernement et le vote de la loi. Celles-ci lui permettent d’être une chambre d’opposition, de modération et de contre-pouvoir.

Tout d’abord, la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions attribue expressément au Parlement les fonctions de contrôle du gouvernement et d’évaluation des politiques (art. 24). Ce contrôle sur le gouvernement s’effectue en séance notamment par le biais des questions (orales ou écrites) posées aux membres du gouvernement.

D’ailleurs, les sénateurs n’hésitent à poser des questions écrites, orales ou d’actualité (leur nombre a été en forte augmentation avec 580 questions pour la session 2020-2021) pour contrôler l’action gouvernementale mais également alerter l’opinion publique.

Par exemple, les sénateurs et sénatrices ont posé des questions sur la surpopulation carcérale, la transparence des prix des médicaments ou encore sur le dispositif Parcoursup.

Cette mission de contrôle s’exerce aussi par le biais des délégations ou commissions. Certaines d’entre elles ont d’ailleurs eu un fort retentissement médiatique. On se souvient sous le premier quinquennat d’Emmanuel Macron de la « mission d’information sur les conditions dans lesquelles des personnes n’appartenant pas aux forces de sécurité intérieure ont pu ou peuvent être associées à l’exercice de leurs missions de maintien de l’ordre et de protection de hautes personnalités et le régime des sanctions applicables en cas de manquements », dites « commission Benalla » qui a fait couler beaucoup d’encre et élevé à leur paroxysme les tensions entre l’Élysée et le Sénat en 2018.

Cette commission d’enquête a eu des répercussions importantes tant sur le plan politique que juridique. En mettant en lumière de nombreux dysfonctionnements, cette commission a indirectement remis en cause la responsabilité du Président de la République et a permis la création de la Direction de la sécurité de la présidence de la République l’année suivante.

Plus récemment, les sénateurs ont enquêté sur l’influence croissante des cabinets de conseil privés et autres acteurs du secteur privé sur les politiques publiques (qui a donné lieu à l’ « affaire McKinsey ») et suscité des interrogations relatives à la gestion par le gouvernement de la crise du Covid-19. Ces différentes initiatives attestent que le rôle du Sénat est important pour contrôler l’action du gouvernement et mettre à jour, à la manière d’un lanceur d’alerte, certains manquements.

Un pouvoir législatif non négligeable

Ensuite, le Sénat dispose du pouvoir législatif et, à ce titre, il vote et peut être à l’initiative des lois. Dans ce domaine, la Haute chambre joue également un rôle très important puisqu’il intervient, le plus souvent (sauf pour certains textes où le Sénat doit obligatoirement être saisi prioritairement à l’instar des lois visant les collectivités territoriales en application de l’article 39 de la Constitution) en seconde lecture.

Étant saisi en second dans le cadre de la navette parlementaire (transmission et examen des projets et propositions de loi), les sénateurs et sénatrices voient arriver un texte déjà discuté, qu’ils peuvent perfectionner, amender.

C’est d’ailleurs une des qualités unanimement reconnues à la Haute chambre, celle de participer à l’amélioration de la loi. Chambre de réflexion, le Sénat, ne joue d’ailleurs pas toujours un rôle de simple opposant politique.

Sur la période 2020-2021, on peut s’apercevoir que trois textes sur quatre ont été adoptés dans les mêmes termes par les deux chambres. Cependant, il peut également se révéler être un contre-pouvoir offensif en refusant, même après la réunion d’une commission mixte paritaire, l’adoption de certains textes comme la loi relative à la bioéthique ou le projet de loi relatif au système universel de retraite, adopté grâce à l’utilisation de l’article 49.3 à l’Assemblée nationale mais qui a ensuite été abandonné.

Ce dernier exemple montre que le gouvernement peut neutraliser la seconde chambre en donnant le dernier mot à l’Assemblée nationale ce qui n’est pas le cas dans le cadre des révisions constitutionnelles.

Un pouvoir absolu de blocage

Le Sénat dispose, en effet, d’un pouvoir absolu de blocage en cas de désaccord concernant une révision constitutionnelle alors même qu’il ne peut être atteint par une dissolution, l’exécutif ne disposant de cette arme que face à l’Assemblée nationale en application de l’article 12 de la Constitution.

Inscrite à l’article 89 de la Constitution, la procédure de révision comprend trois phases : l’initiative, l’adoption et l’adoption définitive. S’agissant de l’initiative, elle relève soit de l’exécutif (le Premier ministre propose un projet de révision au Président de la République) soit des parlementaires (il s’agira alors d’une proposition de révision).

Ensuite, chaque assemblée doit adopter, le projet ou la proposition, en termes identiques. A ce stade, il faut bien souligner que contrairement au vote classique de la loi, le gouvernement ne peut ni utiliser l’article 49.3 ni donner le dernier mot à l’Assemblée nationale. On comprend dès lors que le Sénat a la possibilité, dès cette seconde phase, d’empêcher une révision constitutionnelle.

Si le vœu de révision est adopté en termes identiques, le référendum est la seule voie possible d’adoption définitive concernant les propositions de révision. S’il s’agit d’un projet, le Président peut le soumettre également au référendum ou contourner la voie de la démocratie directe en réunissant les deux assemblées en Congrès qui devront l’adopter à la majorité des 3/5^e des suffrages exprimés soit un minimum de 555 votes favorables.

Cette procédure permet donc au Sénat de bloquer les révisions constitutionnelles ce qu’il a encore fait récemment en réécrivant le projet de révision de l’article 1^er de la Constitution qui avait pour objet d’introduire la protection de l’environnement et la lutte contre le réchauffement climatique au rang des principes républicains ou encore en refusant en 2016 le projet présidentiel de la déchéance de nationalité.

Au regard de ses pouvoirs cités plus haut, de sa composition politique et des résultats des législatives, le Sénat aura sans doute un rôle nettement décisif.

Si les LR perdent de nombreux sièges à l’Assemblée nationale, ils n’en sont pas moins courtisés par la majorité présidentielle comme l’a démontrée la sortie médiatique de Bruno Rétailleau. La Haute chambre, avec ses 146 sénateurs et sénatrices et son président Gérard Larcher pourrait très bien être amené à jouer un rôle clef dans les négociations à suivre.

Dès lors, s’ouvre pour le Sénat une nouvelle période au sein de laquelle sa qualification de point d’équilibre des institutions prend, à nouveau, tout son sens.

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A paraître, Le Sénat de la Vᵉ République, acteur méprisé ? Actes du colloque qui s’est tenu au Palais du Luxembourg, les 21 et 22 octobre 2022, Dir. Nathalie Droin et Aurore Granero, à paraître aux éditions IFJD, Coll. Colloques et essais.

Aurore Granero, Maître de conférence HDR en droit public, Université de Bourgogne – UBFC

Cet article est republié à partir de The Conversation sous licence Creative Commons. Lire l’article original.

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